Informe sobre la viabilidad de las instalaciones eólicas, fotovoltaicas y termo solares, incluida la repotenciación e infraestructuras asociadas en los territorios declarados Reservas de Biosfera en España

La redacción inicial del documento ha sido coordinada por los miembros del Consejo Científico, Pablo Ramil Rego y René Javier Santamaria Arinas, contando con la colaboración de investigadores de las universidades de La Rioja y Santiago de Compostela:
 

Universidad de Santiago de Compostela (IBADER): Pablo Ramil Rego, Manuel A. Rodríguez Guitián, Javier Ferreiro da Costa, Luis Gómez-Orellana, Hugo López Castro, Carlos Oreiro Rey.

Universidad de La Rioja: René Javier Santamaria Arinas, Lucía Muñoz Benito, David San Martín Segura

2.- Cita del documento

Ramil Rego, P.; Santamarina, J. Muñoz Benito, L.; San Martin Segura, D.; Ferreiro da Costa, Gómez Orellana, L.; López Castro, H.; Oreiro Rey, C. (2022). Informe sobre la viabilidad de las instalaciones eólicas, fotovoltaicas y termo solares, incluida la repotenciación e infraestructuras asociadas en los territorios declarados Reservas de Biosfera en España. Madrid: Concejo Científico del Comité Español de Programa M&B. 1-501 pp.

PRIMERA. Por razones de sobra conocidas, nadie discute que incrementar al máximo la producción de energía a partir de fuentes renovables es un objetivo ineludible y urgente. Por la experiencia acumulada en los últimos años en las Reservas de Biosfera y en otras áreas naturales, en las que existe un amplio corpus de datos y de experiencias positivas, pero también, desgraciadamente, muy negativas, en la implantación de proyectos energéticos que aprovechan fuentes renovables, nadie debería discutir tampoco que el fin no siempre justifica los medios.
 
Para que el resultado final pueda ser reputado como sostenible los medios también han de ser no sólo económicamente viables sino, al mismo tiempo, ambientalmente asumibles y socialmente justos. La toma de decisiones al respecto no puede sustraerse al conjunto de pautas internacionales y europeas que así lo prescriben. Entre ellas, y por resaltar sintéticamente las de mayor alcance:
 
Alineado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas (ODS), el Plan de Acción de Lima para la Red Mundial de las Reservas de Biosfera (UNESCO, 2017), reafirmó como misión fundamental del Programa Man and Biosphere la de alcanzar un equilibrio entre la responsabilidad que tiene el ser humano de preservar la naturaleza y conservar la biodiversidad, y su necesidad de utilizar los recursos naturales para mejorar el bienestar social y económico de los pueblos.
 
El Tratado de la Unión Europea señala que la misión de sus instituciones consiste también en obrar en pro del desarrollo sostenible fomentando la solidaridad intra e intergeneracional.
 
Por su parte, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de integración, de cautela y de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga.
 
Asumiendo los ODS a escala de la Unión, el Pacto Verde Europeo (EC, 2019) propugna la transformación de la economía de la UE con miras a un futuro sostenible y establece que la construcción de una Europa climáticamente neutra, ecológica, justa y social debe llevarse a cabo impulsando la economía, mejorando la salud y la calidad de vida de los ciudadanos, protegiendo la naturaleza y no dejando a nadie atrás.
 
Ya de forma específica, la reciente Recomendación (UE) 2022/822 de la Comisión de 18 de mayo de 2022, sobre la aceleración de los procedimientos de concesión de permisos para los proyectos de energías renovables y la facilitación de los contratos de compra de electricidad (C/2022/3219), aboga, ciertamente, por simplificar y acortar procedimientos administrativos pero, al mismo tiempo, reconoce que “la falta de aceptación pública de los proyectos de energías renovables constituye otro obstáculo importante a su aplicación en muchos Estados miembros. Para hacer frente a este problema”, agrega, “deben tenerse en cuenta las necesidades y perspectivas de los ciudadanos y las partes interesadas de la sociedad en todas las fases del desarrollo de los proyectos de energías renovables (desde la formulación de políticas hasta la ordenación del territorio y el desarrollo del proyecto) y deben fomentarse las buenas prácticas para garantizar una distribución justa de los distintos impactos de las instalaciones entre la población local”. En este mismo sentido, insiste, “los Estados miembros deben fomentar la participación pública en una fase temprana para definir los planes de ordenación territorial, promover el uso múltiple de los emplazamientos y garantizar la transparencia sobre el lugar y la forma en que pueden construirse o instalarse los proyectos de energías renovables, incluidas las instalaciones a pequeña escala a nivel municipal”.
 
SEGUNDA. En España, la contribución al desarrollo sostenible se encuentra implícita en el artículo 45 de la Constitución que, como principio rector de la política social y económica, ha de inspirar las actuaciones de todos los poderes públicos. El sometimiento a este principio se refuerza en las Reservas de Biosfera ya que, conforme a la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad (LPNB), son áreas naturales protegidas por instrumentos internacionales para la gestión integrada, participativa y sostenible del patrimonio y de los recursos naturales. Esto obliga a considerar siempre muy atentamente los rasgos que les confiere su peculiar configuración legal y, en particular, la zonificación de cada una de ellas (zonas núcleo, tampón y de transición) así como sus exigencias de planificación (Plan de Acción de la Red Española y planes de gestión de RB) y de organización para la gestión (necesariamente abierta a la participación social). Pues bien, en cumplimiento anticipado del mandato que hoy impone el artículo 21.2 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaboró la denominada “Zonificación ambiental para energías renovables (Eólica y Fotovoltaica)”; herramienta en la que las zonas núcleo y las zonas tampón existentes en las Reservas de Biosfera se preservan como zonas de exclusión a la hora de establecer nuevos proyectos industriales de energía solar y eólica. Esta exclusión debería extenderse también a los de energía hidráulica si bien no incluiría a las pequeñas instalaciones de aprovechamiento de energía eólica o solar destinadas para uso doméstico que no tengan una incidencia significativa sobre los valores ambientales y culturales. En cuanto a las zonas de transición, la adecuación de un plan o proyecto industrial destinado a la obtención de energía a través de fuentes renovables estaría sujeto a las determinaciones derivadas de la normativa estatal, autonómica y a las propias determinaciones de cada Reserva, a través de un proceso de evaluación que debe realizarse caso a caso, teniendo en cuenta los posibles efectos sinérgicos y acumulativos.
 
TERCERA. Con vistas a mejorar la praxis en la que se desenvuelve esa evaluación, como primera medida cabe recordar que, conforme al artículo 21.2 de la Ley 7/2021, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico debería actualizar periódicamente la herramienta cartográfica y, en coordinación con las Comunidades Autónomas, reforzar el valor jurídico de esa Zonificación. Entre tanto, las zonas de transición conformadas por territorios que posean la declaración de Espacios Naturales Protegidos o de Areas Protegidas de la Red Natura 2000, deberían ser igualmente excluidas. Al igual que aquellos espacios designados como Humedales de Importancia Internacional (Convenio Ramsar). Del mismo modo, los reservorios naturales de carbono a medio y largo plazo deberían ser protegidos y excluidos de cualquier alteración en el desarrollo de los proyectos energéticos. Esta exclusión afectaría especialmente a las áreas ocupadas por turberas, brezales húmedos, bosques húmedos, herbazales higroturfófilos.
 
CUARTA. Las Administraciones competentes han de asegurar que las iniciativas de los promotores tienen cobertura previa en instrumentos de planificación sectorial y/o territorial que hayan sido o puedan ser objeto de evaluación ambiental estratégica (EAE) incluyendo, en su caso, la evaluación adecuada de planes y programas que afecten a espacios de la Red Natura 2000. Dadas las limitaciones metodológicas de la evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA) que en este estudio se han puesto de manifiesto, sólo de ese modo se puede propiciar un debate temprano y global sobre la sostenibilidad de las diferentes alternativas propuestas. En su triple e interrelacionada dimensión económica, ambiental y social, esa sostenibilidad ha de apreciarse atendiendo a consideraciones que, como se ha visto, la EIA margina y, en particular, analizando la incidencia de cada alternativa propuesta en toda la amplia gama de planes sectoriales potencialmente concurrentes. Esto se refiere a la demostración de su compatibilidad con las determinaciones de planes preexistentes en materia, por supuesto, de ordenación del territorio y urbanismo, de protección ambiental y de preservación del paisaje o del patrimonio cultural. Pero también a su confrontación con los planes que en el ámbito considerado rijan en materia económica y en materia social. En este sentido, las decisiones relativas a la planificación de estas infraestructuras en zonas de transición de reservas de la biosfera deberían demostrar su coherencia con las previsiones del Plan de Acción de la Red Española y con los Planes de Gestión propios de cada reserva de la biosfera afectada.
 
QUINTA. Es posible agilizar la tramitación de estos procedimientos sin merma del inexcusable rigor en la evaluación. Así, y anticipando al máximo la solvencia de la documentación en la que ésta se ha de basar, en la EAE la identificación de los concretos planes y programas a considerar en cada caso tendría que figurar en el “documento de alcance del estudio ambiental estratégico” que, conforme al artículo 19.2 LEA, el órgano ambiental debe elaborar y remitir al promotor y al órgano sustantivo. En la EIA, el equiparable “documento de alcance del estudio de impacto ambiental” tiene carácter potestativo (artículo 34.1 LEA) pero la Recomendación (UE) 2022/822 establece que los Estados Miembros “deben utilizar” esta técnica “de manera sistemática o hacerla obligatoria a fin de mejorar la calidad del proceso de evaluación”. En cualquier caso, en virtud del artículo 16 LEA, los promotores están obligados a garantizar “la calidad y exhaustividad” de todos los documentos que aporten y, en particular, del estudio ambiental estratégico (EsAE) y del estudio de impacto ambiental (EsIA). Pues bien, ahorraría tiempo y esfuerzos innecesarios que los órganos ambientales (tanto estatal como autonómicos), ejercieran con determinación la potestad que les confieren los artículos 18.4 y 29.4 LEA para resolver la inadmisión de solicitudes de evaluación manifiestamente inviables, así como la de aquellas cuya documentación no reúne condiciones de calidad suficientes. Se entiende que en este supuesto incurren los “estudios” aportados por el promotor que, por ejemplo, insistan en proponer alternativas que afecten a zonas de exclusión como las zonas núcleo o tampón de reservas de la biosfera.
 
SEXTA. Superado ese filtro, en el análisis técnico de los expedientes para energías renovables en zonas de transición de Reservas de la Biosfera debería prestarse más atención a la selección por el promotor de alternativas en el sentido de que sólo si es consistente puede merecer declaración favorable mientras que, si por no serlo, tuviera que reformularse, debe conducir por sí sola a una declaración desfavorable. En cuanto a la valoración de impactos, debería ser implementado considerando:
 

1.- La distancia a viviendas y núcleos habitados, y los efectos que se puedan derivar sobre estas y sobre los sistemas de explotación de otros recursos naturales.

2.- La información relativa a tipos de hábitats de interés comunitario y de especies de flora y fauna silvestre protegida por la normativa europea, estatal o autonómica debería ser integrada a una escala y detalle que permitiese una correcta diagnosis y valoración. No resulta así adecuado el empleo del Atlas de los hábitats de España (1:50.000), ni la información de especies referidas a la malla 10 x 10 km. Es necesario aportar información a mayor detalle y resolución.

3.- En muchas Reservas de Biosfera, como en general en el territorio excluido de las principales redes de espacios naturales protegidos o de la Red Natura 2000, existen importantes vacíos sobre el conocimiento de los componentes de la Biodiversidad y del Patrimonio Natural, que deben ser cubiertos de forma adecuada a través de estudios científico-técnicos rigurosos que difícilmente se pueden generar de forma acelerada.
 

4.- El concepto de “Especie Paraguas” no puede limitarse a la aplicación de determinados grupos taxonómicos, o en relación con aquellas especies para las que se han redactados planes de recuperación / conservación. De lo contrario se podría generar una diagnosis inadecuada del territorio y con ello una evaluación ambiental igualmente no apropiada.
 

 

Es conveniente generalizar el concepto de “Especie Paraguas” al área de ocupación conformada por las representaciones de los hábitats de interés comunitario, así como al área de ocupación de las especies de flora y fauna silvestre que poseen un estatus concreto de protección establecido por la normativa europea (especies de interés comunitario), estatal o autonómica (especies en peligro, especies vulnerables, etc), así como de ser necesario la integración de las áreas de distribución de especies endémicas, raras o amenazadas.

5.- Ante la falta de evidencias científicas deben primar siempre los principios de cautela o precaución, así como los de acción preventiva y no regresión.

6.- Se deben igualmente aplicar de forma sistemática las medidas que la legislación ofrece para evitar que a través del fraccionamiento de proyectos no se evalúen de forma adecuada todos los posibles efectos sinérgicos y acumulativos.

 
SÉPTIMA. Difícilmente puede llevarse a cabo un proceso de participación si no existe posibilidad de disponer de la información sobre las actuaciones que se pretenden llevar a cabo y las implicaciones que estas pueden tener sobre la población humanan, especialmente la local, y la que vive de la explotación de otros recursos naturales en el mismo territorio. Sería lógico la existencia de un único portal con toda la información generada por los distintos expedientes vinculados al proceso de participación pública, información que debería ser accesible de forma permanente e integrada en un sistema de información geográfica implantado en la web. Las Reservas de Biosfera son el escenario idóneo para experimentar modelos avanzados e innovadores de participación e información sobre los usos y aprovechamiento del territorio, así como de las áreas contiguas a estas.
 
OCTAVA. Retos de esta envergadura, que ponen a prueba la capacidad de respuesta de cualquier organización, deberían servir para reforzar la estructura interna del Comité Español del Programa M&B y la de cada una de las reservas de a biosfera incluidas en la Red que aquél coordina. Dada la riqueza que supone la diversidad de situaciones que la Red española ofrece, cada reserva de la biosfera debería llevar a cabo su propia reflexión sobre la mejor forma de contribuir en la proporción que le corresponda al objetivo común de despliegue de las energías renovables atendiendo a sus circunstancias específicas. El resultado de esa reflexión debería plasmarse en la revisión de su respectivo plan de gestión cuando corresponda. Pero, en general, para eso necesitan más y mejores recursos materiales y humanos que en la mayor parte de los casos no podrán obtener sin un decidido apoyo económico de las Administraciones autonómicas y la asistencia técnica del Comité. Éste, por su parte, también está llamado a buscar fórmulas para intensificar su función de coordinación en este sector específico. En este sentido, y entre otras muchas otras posibles, desde el punto vista de este informe se sugiere seguir auspiciando estudios, encuentros e intercambio de buenas prácticas sobre esta temática. Y, en particular:

Sobre la base del documento “Líneas Estratégicas sobre energías renovables y eficiencia energética en la Red Española de Reservas de la Biosfera”, que se publicó en 2014, sería interesante abrir un debate que permita la mayor difusión de sus propuestas y, de estimarse necesario, su adaptación a las circunstancias que ha deparado la trepidante evolución de los acontecimientos casi diez años después.

Las abundantes críticas referidas a los procesos de evaluación ambiental merecen, cuando menos, tomar medidas para valorar si están justificadas o no. Es recomendable que periódicamente bien a través de procesos aleatorios de muestreo o bien por la selección de determinados proyectos por su impacto ambiental o social en reservas de la biosfera, se encargara por el Comité la elaboración de un dictamen imparcial e independiente sobre la adecuación, eficiencia y objetividad de unos procedimientos que, sólo de hacerse apropiadamente, ganarían la credibilidad que necesitan en cuanto a la pretendida sostenibilidad de sus resultados.